刘光溪三农金融服务的瓶颈与突破

1. 刘光溪三农金融服务的瓶颈与突破

城乡统筹中三农金融服务瓶颈突破与创新
—关于建立健全基层民生金融服务体系几点思考
云南省金融办党组书记  主任  刘光溪     2015  中国金融
 
新世纪以来，党中央、国务院高度重视、高度关注“三农”问题，中央一号文件连续九年聚焦“三农”经济。党的十七大，胡锦涛同志再次强调，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。十七届三中全会专门针对新形势下推进农村改革发展若干重大问题作出重大决策部署，成为推动社会主义新农村建设，开辟中国特色农业现代化的重要指南。可以说，“三农”兴，中国经济兴，“三农”强，则中国经济强。“三农”经济是推进工业化、城镇化建设，实现城乡统筹发展，全面建设小康社会的关键。
金融是现代经济运行的核心，“三农”经济发展需要“三农”金融提供支撑和服务保障。改革开放30年来，我国农村金融从无到有、从小到大，成为推动农业现代化、新农村建设、城乡统筹发展的重要力量。由于深受高度集中高度垄断金融体制的影响，“三农”金融服务体系始终是我国金融体系中最为薄弱的环节，难以满足“三农”经济多样化发展的金融服务需求，融资难、融资贵成为“三农”经济难以突破的瓶颈，进一步制约了农业现代化的提升，“三农”问题依然是城乡统筹发展的重要障碍。重新认识、理解“三农”金融服务的内涵，构建适应“三农”经济发展金融服务体系，成为一项长期紧迫、复杂艰巨的任务。
一、以“三农”金融服务助推城乡统筹全面发展
“三农”金融服务长期薄弱，严重制约了“三农”经济的发展，导致城乡之间、地区之间难以实现均衡发展，二元经济结构并没发生实质性改变。如果不从根本上解决“三农”金融服务问题，“三农”问题很难实现突破，城乡统筹发展就难以实现。
（一）“三农”金融服务与金融支持“三农”发展之间内涵关系
“三农”金融服务概念与传统意义上普遍使用的金融服务“三农”或金融支持“三农”有着本质的不同。两者主要区别在于谁是主体、谁是核心、谁是出发点和归宿点。金融服务“三农”强调的是以金融机构为主体和核心，一切以金融机构利益是否得到保障和维护为出发点和归宿点，服务“三农”仅仅是金融机构获取自身利益的一种手段。而“三农”金融服务强调以“三农”为主体和核心，一切以“三农”金融需求能否得到满足为出发点和归宿点，凸显了“三农”金融的重要性。简而言之，“三农”金融服务就是要想“三农”所想、急“三农”所急，以“三农”服务为根本，千方百计为“三农”提供优质、高效的金融服务。“三农”金融服务的提出既是一个重大理念上的突破、转向与创新，也是我们对当前现实问题进行深入思考后而提出来的重要概念，这一新思维为如何建设农村金融服务找准了方向，有利于“三农”问题症结的根本破解，具有历史的、宏观的、重大的战略性意义。
（二）以“三农”金融服务全面推动城乡统筹发展
长期以来，“三农”问题的解决思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农村和农民问题，这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其它单元之间的有机关联，实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。结果，中央惠农政策如沐春风，但“三农”问题依旧、城乡失衡依旧。“三农”问题必须在城市与农村、工业与农业、城乡居民统筹发展中逐步解决，才能实现城市带动农村、工业反哺农业，农民致富奔小康。“以工业反哺农业、以城市带动农村”，实行“城乡统筹发展”，是思维方式的重大调整。城乡统筹发展跳出“三农”抓“三农”，突破了把“三农”问题与社会其它单元人为割裂的思维定势，校正了把“三农”作为一个孤立系统单独研究处理的政策取向，把“三农”问题纳入整个国民经济和社会发展之中，解决长期以来制约我国经济社会发展城乡二元经济结构问题。
城乡统筹发展需要“三农”金融服务体系提供支撑和服务保障，才能优化资源配置，实现可持续发展。“三农”金融服务体系相对于城市金融而言，它由农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄银行等外生型正规金融机构，也包括农村银行、小贷公司、农村资金互助社等小微型半正规金融机构，还包括各种地下银行、影子银行等内生型民间金融机构。“三农”金融服务体系较好解决了长期以来城乡金融割据、农村基层金融发展规模与结构严重失衡、农村金融服务严重不足所造成城乡二元金融结构差异，树立了农村金融发展的新思维，通过农村金融体制、机制、制度与政策等一系列创新，实现农村金融与农村经济的互动促进、城市金融与农村相互协调，促进了城乡二元经济结构向一元经济结构的转制、转轨与转变，破解农村金融发展难题，实现城乡统筹全面发展，真正把金融服务作为农村经济社会发展和城乡统筹的重要推动力量，在“三化”（工业化、城镇化、市场化）化“三农”、带“三农”、服务“三农”中发挥重要作用。
二、我国现行“三农”金融服务相关政策措施
我国农村金融体制深受大一统金融体制的影响，主要是外来的、外生型金融服务模式。随着国有金融机构股份制改造和金融业对外开放加快推进，我国金融资源进一步向大中城市和发达地区集中，在广大农村地区和欠发达地区留下大量金融服务空白，农村金融资源缺乏进一步加剧。为了弥补农村金融资源不足，国务院以及相关部委先后出台了一系列支持“三农”金融发展政策措施。
(一)中央积极出台农村金融政策
从2004年至今，中央“一号文件”连续9年出台关于“三农”经济发展指导性意见，这说明了“三农”问题复杂性，也展现了中央从战略高度解决“三农”问题的信心与决心。从相关政策支持“三农”重点与难点来看，随着我国农村经济改革的不断深化，对“三农”金融服务提出了更高的、更具体的要求，这种要求从宏观、体制方面逐渐向微观、机制方面转变，向具体政策要求转变，向惠农民生转变，政策措施越来越明确、实在。从深层次上看，是一种自上而下放权让利改革，行政性、政策性空间越来越大，民间性、自发性的农村基层金融组织开始受到普遍关注。
（二）完善农村支付体系建设
近年来，中国人民银行大力支持农村金融支付体系建设，弥补农村基层金融服务网点不足，采取一系列措施增加农村信用社支付结算手段，提高其支付服务能力。吸收符合条件的农村信用社加入大额支付系统和小额支付系统；批准设立农村信用社资金清算中心，拓宽农村信用社支付结算渠道，增强结算功能；推行代理制，鼓励商业银行代理农村信用社支付结算业务，广泛吸收农村信用社加入银行汇票和商业汇票业务，拓宽业务范围；协调各地农村信用联社加快开发和健全省内农村信用社通汇系统，为农村金融发展创造提供良好的金融基础服务。一系列支付结算服务体系建设使广大农村与农民能够真正享受与城市结算汇兑一样方便快捷的金融服务，对人们金融意识、意念产生了重要积极影响。
（三）鼓励发展新型农村金融机构
合理引导民间资本进入“三农”金融服务领域，建立小微型金融机构，成为“三农”金融服务体系建设重要组成部分。2005年，商业性小额贷款公司开始在山西、四川、陕西、贵州和内蒙古5个省区试点，主要以服务“三农”、支持农村经济发展为重点，为农户、个体经营者和微小企业提供小额贷款。2008年，银监会正式发文允许设立“只贷不存”小额贷款公司，对农村金融市场主体的培育发展，优化金融资源配置，引导民营资本规范发展，起到了较好示范作用。2006年年底，银监会发布《关于放宽农村地区金融机构准入政策意见》，允许金融领域对民间资本全面开放，可以参与设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。
（四）实行有差别金融监管政策
为了鼓励民间资本流入农村和设立农村金融机构，改善农村金融服务环境，人民银行对农村金融机构实行有差别存款准备金率；对农村信用社给予利率优惠和再贷款支持；发行央行专项票据置换农村信用社不良资产和弥补历年亏损；改革扶贫贴息贷款方式等等。银监会积极试点改革农村信用社管理体制，放宽农村金融机构准入门槛，降低新型金融机构资本充足率，出台农村资金互助社减税优惠政策。税务部门对小额农户贷款利息免征营业税，农村信用社获得减收营业税率优惠，实现了城乡金融机构在税收上的差异优惠政策。2012年，人民银行、银监会、证监会、保监会等中央金融管理部门出台了鼓励和引导民间资本进入金融业实施细则，进一步完善对民间资本进入金融领域监管政策。
三、我国“三农”金融服务存在瓶颈约束
近年来，我国农村金融改革试点发展迅速，有效缓解了广大农村特别是贫困地区“三农”发展的融资难题，为深化农村金融改革积累了宝贵经验。但从整体上看，我国农村金融基础还很薄弱，主要是自上而下的金融体制改革，是典型外生供给型的金融支持“三农”经济服务模式，与“三农”经济内生型金融服务需求相距甚远，对城乡统筹发展、全面建设小康社会形成瓶颈制约。
（一）政策扶持不到位
我国农业是弱质产业，农村是弱势区域，农民是弱势群体。农村经济发家庭经营为基础，农户数量庞大，居住分散，农户之间的结构性差别和地区差别大，城乡差距突出。农户收入水平低，单笔存贷款规模小，农户贷款缺乏必要的担保与抵押品，生产和经济“靠天吃饭”，这些问题决定了“三农”的“三弱”问题不可能完全靠市场手段解决，也不可能完全靠现行的农村金融机构来解决。同时，中央与地方财政对“三农”的投入严重不足，农村基础设施建设滞后，资金需求大，存在巨额缺口，仅靠市场化的金融手段难以解决。“三农”金融服务必须与财政、税收等手段相结合，才能实现优势互补，发挥国家支农经济金融政策的功效。
（二）金融服务主体单一难以满足快速增长需求
我国县级涉农金融机构主要有农村信用社、农业银行、农业发展银行及邮政储蓄银行，但是大多分布集中在县城，只有农信社在乡镇一级设立了分支机构。随着农村经济发展加快推进，“三农”对金融服务需求量不断增加，需要大量基层金融机构提供信用支持，才能实现农业现代化、产业化，推进农村经济结构调整与转换。同时，农村金融机构整体资本充足率较低，经营规模较小，抵抗风险能力较弱，难以满足新农村建设中农业产业化蓬勃发展而产生的资金需求。
（三）“三农”信贷政策约束强
农业银行、农村信用社等支农商业银行受到风险防范与商业化经营的约束，导致农村信贷受到手续复杂、门槛过高、办贷效率较低、风险抵补太弱等诸多因素制约，无法向弱势领域、弱势行业、弱势群体倾斜。为了控制信贷风险，正规金融机构要求农户信贷必须提供抵押担保，由于土地、林地所有权为集体所有，要进行进一步改革存在诸多难度，这无疑增加了农户信贷资金可得性的难度。结果，涉农信贷产品不仅单一而且融资成本过高，主要以零售业务为主，农村资金需求尚未形成规模，并且存在金融资源配置错位、错配的现象，贷款期限与农业生产周期及还款能力不匹配。
（四）“三农”金融服务激励机制尚未真正建立
农村金融服务主体单一，信贷风险相对较大，利润较少，相应影响到信贷产品提供方式。同一笔贷款、同等额度的利润、同样资金的组织，下级分支机构同上级比较，往往要付出更多的劳动与成本，出现“多贷不如少贷、拿不准的不如不贷”等“惧贷”倾向。结果，农村基层银行面临贷款权利上收、上移、上沉等问题，信贷考核机制过于苛刻，正向激励不足而约束有余，严重影响了基层银行高管及信贷人员的营销积极性，消极的“惜贷”思维在“审慎”观念前就先入为主，以利润为中心的考核体系不尽科学合理。
（五）“三农”金融机构服务受到限制
我国“三农”金融服务机构主要是外来供给型服务机构，难以真正发挥支持“三农”经济的作用。农业发展银行作为支持农业发展的政策性银行，主要任务是落实好国家宏观调控和强农惠农政策，并不对农村经济提供小额、分散的金融服务。农业银行作为服务农村经济的商业性银行，2007年，中央对农业银行确立了面向“三农”、整体改制、商业运作、择机上市的改革原则，要求农业银行强化“三农”市场定位和责任。2009年，银监会要求农业银行建立适应“三农”金融服务的事业部管理机制。2010年，人民银行等部委要求农业银行稳步推进“三农”金融事业部制改革。农业银行商业化经营与中央金融管理部门“三农”金融服务行政化目标相冲突，农业银行股份制改造并没有强化对“三农”金融服务的支持，而是对大部分乡镇营业网点进行大规模撤并，造成农村金融服务主体缺失加剧。邮政储蓄银行主要对农村地区提供汇兑业务，只提供有限的农业贷款。农村信用社作为一个商业化运作金融机构，既要承担国家政策性农贷制度的职能，又要实行市场化运营，始终游离于政策性与商业性之间。
小贷公司、村镇银行、农村资金互助社三类新型农村金融机构发展缓慢，并且大多分布在经济条件较好地区和县级城市，除农村资金互助社外，小贷公司、村镇银行是按照市场化原则运作，风险防范和控制在一定程度上也放缓了新型农村金融机构发展进程。农业政策性保险业务尚处于起步和探索阶段，商业性保险不太愿意进入农村，使得农业保险覆盖面低，保费额度小，农业风险分散和补偿机制缺失致使农业保险发展严重滞后。
四、国外农村金融发展主要举措与经验启示
在工业化、城市化和市场化推进过程中，无论发达国家还是新兴市场国家，由于二元经济导致二元金融成为不可避免的趋势，中小微企业、“三农”经济等实体经济成为金融服务的薄弱领域，普遍存在融资难、融资贵的问题。构建多元化、多层次的内生型“三农”金融服务体系是推动“三农”经济发展，实现城乡一体化发展的重要途径。
（一）国外农村金融发展的主要举措
美国是世界上农业最发达的国家，建立了完整的农村金融制度，为农业发展提供资金支持。全国划分为12 个农业信贷区，在每一个信贷区成立一家联邦土地银行和中间信贷银行，分别通过国民农业贷款协会和生产信贷协会形成全国性的农业服务网络，提供中期或者短期的动产抵押农业贷款。农业重振管理局、商业信贷公司、农村电气化管理局等政策性金融机构，为农业生产提供长期优惠信贷资金。政策农业保险体系，对所有农场主提供保险。储蓄贷款协会、小企业管理局等机构为农业生产提供小额资金。多层次、全方位农村金融服务体系为农业融通资金，为农业现代化提供了强有力的资金保障。
法国农村金融组织体系由法国土地银行、法国农业信贷银行、农业信贷互助银行、大众银行、法国互助信贷联合银行、农业互助保险社等构成，形成了相对完善金融服务体系，其中合作社与互助社性质金融机构占据主体地位。法国农村金融发展在国家财政大力支持，具有垂直管理和运作、国有和民营相结合、中央与地方分层发展的特点。
日本为了增加农民收入、稳定农业生产，建立相对完善农村金融服务体系。农协是一种农业合作协同组织，主要采用农林中央金库、基层农协以及农业信用联合会 (信农联)三级组织结构，农民以自愿、自主登记的方式加入，协会遍布整个日本的农村。农林渔业金融公库、中小企业金融公库、国际合作银行以及国民生活金融公库作为政策性金融机构，主要向农民提供长期、低息的农业贷款。农业共济协会、渔业共济协会分别提供农业、渔业方面政策性保险。日本农村金融逐渐形成了以农协会合作金融为主体、政策性金融公库和农业保险为补充金融体系，它们共同为农业发展提供资金，保证农民收入稳定。
印度农村金融服务体系主要包括印度储备银行、印度农业和农村开发银行、商业银行、地区农村银行、农村合作银行和土地开发银行等，各金融机构之间分工明确、相互合作，较好地满足了印度农业和农村发展的不同层次金融需求。政策性银行承担推进商业金融机构改进农村金融服务的支撑和引导职能。合作性金融机构由初级信贷合作社、中心合作银行、邦合作银行三级组成，主要向农民提供中短期贷款。土地开发银行向农民发放小型灌溉设施贷款、土壤改良、林果业种植等方面中长期贷款。国有大商业银行在各项政策引导下，利用先进管理经验和技术优势，提升农村金融服务的整体水平。
孟加拉国注重发展小额信贷，其目标是传统金融业务不能覆盖但有强烈金融服务需求的低收入群体，提供无抵押和无担保的信用贷款，目的在于使低收入人群摆脱贫困。
（二）国外农村金融发展经验与借鉴
农村金融机构与农业经济之间形成一种良性互促发展、互融共进的关系，成为推动二元经济向一元经济转换、转变的关键。一是构建商业金融、合作金融、政策金融并存多元化、多层次农村金融组织体系，满足农村金融服务多样化需求，推动“三农”经济发展。二是坚持合作制原则，推动农村合作金融在组织机构、民主管理改革和发展方面发挥主导作用。三是形成了职责明确、分工协作的多层次农村金融服务机制，满足不同层次金融服务需求。四是高度重视政策性金融引导和开发作用，支持和保护农业生产。五是充分挥农业保险的作用，形成银行资金与保险结合聚集效应。
国外农村金融服务体系建设对于我国“三农”经济发展具有重要指导意义。一是我们应立足于国内农村金融需求新变化和新特点，加快农村金融组织的创新与培育，最终建立商业金融、合作金融、政策金融、非正规金融并存，主体多元、分工合理、功能互补的农村金融组织体系。二是必须坚持合作制原则和合作制组织结构与运行机制不变原则改革和发展农村合作金融，还原合作制本来面目，使之成为农村金融的支柱。农村合作金融在业务运作上引入市场机制，改进合作金融的微观经营机制，提高合作金融运行效率；在政策上加强政府扶持，强化有效监管，使之成为我国农村金融市场独立发展的主力军。三是加强政府财政资金对农村金融机构扶持引导力度，促进农村金融市场健康发展。四是健全农村金融法律制度，引导和规范农村金融市场发展。五是大力推广发展小额信贷，让广大农民享受到普惠金融的“阳光雨露”。
五、我国“三农”金融服务建设的对策建议
全面推进小康社会建设，实现城乡统筹发展需要多层次“三农”金融服务体系，为“三化”化“三农”、带“三农”、服务“三农”提供支撑和服务保障，形成政策引导、市场化运作，政策性金融、商业性金融、合作性金融及民间金融相结合金融服务体系，培育竞争适度、开放有序、多元化、多层次的农村金融供给主体，构建“覆盖全市、功能完善、协调配合、布局合理、服务高效、监管有力”的多层次、多形式金融市场，形成财政、税收、金融、保险等共同参与金融聚集效应，妥善处理金融创新与防范风险之间的关系，着力营造良好的金融环境。
（一）明确赋予县级政府对“三农”金融服务管理权
“三农”金融服务具有很强的内生性，鉴于目前我国“三农”金融服务是典型外生供给型金融服务体系，与“三农”经济联系不大，难以满足“三农”经济多样化、多层次金融服务需求。一是国家赋予省市县三级政府创办小微金融机构权利，建立适合“三农”经济发展的小微金融机构。二是赋予民间资本参与设立小微、草根型金融机构创办权，引导民间资本进入金融领域。三是赋予县级政府更多金融调控权和监管权，督导地方金融机构贯彻执行国家金融方针政策、指导其加强自律性管理、防范和处置金融案件、维护良好信用环境，这样才能解决执法与维稳的关系问题。四是建立中央、省、县三级金融监管体系，才能解决信息不对称、道德风险和监管链过长的问题，县级政府对小微金融机构进行管理，填补地方金融监管缺失，与中央监管部门形成监管合力，合理地引导民间资金投向更多实体经济，促进地方新兴金融机构的发展。
（二）创新农村金融体制，着力新型金融机构建设
建立以政策性金融为先导、合作性金融为主体、商业性和民间性金融为两翼的“鹰型”发展战略，树立多元化、多样化、多层次、竞争性的农村金融市场改革目标。一是加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融和民间性金融相结合，通过银行、证券、保险、信托、基金紧密合作，形成资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的多层次农村金融服务组织体系。二是引入和培育多元化金融市场主体，适度增强金融市场竞争，使政府资本、银行资本、民营资本、外资等都能投入到“三农”中来。三是放宽农村金融机构市场准入条件，适当降低农村金融机构准入门槛，促使地下金融浮出水面，真正发挥农村民间潜藏着巨大的金融资源，从根本上激发出民间金融的爆发力，使之成为正规金融的重要补充。四是加快新型农村金融机构建设，积极组建村镇银行，促进农村多元商业性金融的合理竞争；引导发展农村资金互助社，有效抑制农村资金外流；多途径支持农村建立小额贷款公司，鼓励符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。五是鼓励正常的农村非正规金融活动，承认其合法性，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。
（三）创新农村金融机制，激发“三农”金融服务活力
实行“鹰型”农村金融发展战略，用好用足各种政策，创新农村金融品种和金融服务方式，推动现有金融创新不断向纵深发展。一是积极探索“六位一体”（农村信用社＋担保机构＋保险机构＋财政＋农业龙头企业＋农户）的支农信贷服务模式，形成金融机构联动机制。二是积极开展中间业务，满足农户全方位的金融服务需求，为农民提供完善的金融服务环境。三是积极推进信用担保制度改革，重点在农户宅基地和房屋所有权、土地承包经营使用权、农户或集体林权、矿权、土地流转等方面做文章、想办法，以解决农村抵押物的范围太窄、价值太小的问题。四是健全农业保险间接补偿机制，降低系统性农村金融经营风险。五是通过建立信贷风险补偿机制、外部担保的经济补偿机制、农业保险的经济补偿机制、巨灾保险的经济补偿机制、农村金融的政策性经济补偿，对“三农”贷款不良贷款或损失进行适当补偿。
（四）创新农村金融政策，推进“三农”金融服务发展
创新农村金融政策是推进“三农”金融服务的关键。一是实施优惠政策激励，促进各项政策及时落实，积极完善配套措施，在地方财力许可的情况下进一步研究制定相关办法。完善金融机构信贷投入考核奖励机制，每年对投入进行统计考评，突出加大对“三农”贷款的单项考核奖励力度，充分调动金融机构的支农积极性。二是充分发挥财税政策对农村金融的导向作用，进一步整合财政支农资金，加大财政贴息力度，改进贴息方式，发挥贴息政策、补贴政策、减免税政策的导向作用，引导各路资金投入“三农”领域。三是加大财政转移支出中用于农村经济发展的比重。加大贷款损失风险补偿、利率补贴政策，建立农贷资金合理的配套机制。四是建立以财政、税收、货币和监管政策为主要内容的制度化农村金融政策扶持体系，为农村资金回流创造条件，引导金融机构积极发展涉农业务。
（五）探索实施“三农”金融服务综合配套改革
农村金融服务综合配套改革是推动“三农”经济发展重要支撑和保障。一是加快推进农村宅基地房屋产权确权，激活农村潜在的巨额金融资产，为农户进行抵押贷款提供最大价值的金融支持，能够在很大程度上满足农户对生产发展的资金需要。二是向社会公开发行或私募方式设立各类农业产业投资基金或私募股权基金。三是充分利用现有政策，创新金融产品与服务模式，完善信贷产品为主的业务,充分挖掘信贷资源，积极拓宽服务领域与创新服务模式，满足“三农”金融需求。四是建立城市金融帮扶农村金融的机制，在信贷资金上、人员素质培训上进行支持。在乡镇行政村设立“三农”金融服务工作室，作为农村金融机构服务触角的延伸，协助金融机构开展金融服务。
（六）打造良好的农村金融生态环境
营造良好金融生态环境是推动农村金融发展外部保障机制。一是努力改善农村信用环境，尽快推进各地适合“三农”金融发展的农村信用体系建设，完善地方金融生态环境建设考核机制。二是完善农村金融法制建设，针对农村金融发展实际，制定出台《农村金融法》，修改《担保法》等法律法规，建立促进农村金融规范发展的法律法规体系，并加大执法力度，保护债权人合法权益。三是充分运用财政与税收两个杠杆，全方位加大投入，改善“三农”发展的物资基础和社会环境。四是大力发展农业产业化，立足区域比较优势，发展特色农业并实现产业化、规模化、专业化经营，夯实农村金融发展的产业基础。五是鼓励、允许和支持农民建立各种专业合作社或协会。探索建立促进城乡统筹一体化发展的体制机制，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。

2. 刘光溪《城乡统筹中三农金融服务瓶颈突破与创新》

城乡统筹中三农金融服务瓶颈突破与创新
—关于建立健全基层民生金融服务体系几点思考
云南省金融办党组书记  主任  刘光溪     2015  中国金融
 
新世纪以来，党中央、国务院高度重视、高度关注“三农”问题，中央一号文件连续九年聚焦“三农”经济。党的十七大，胡锦涛同志再次强调，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。十七届三中全会专门针对新形势下推进农村改革发展若干重大问题作出重大决策部署，成为推动社会主义新农村建设，开辟中国特色农业现代化的重要指南。可以说，“三农”兴，中国经济兴，“三农”强，则中国经济强。“三农”经济是推进工业化、城镇化建设，实现城乡统筹发展，全面建设小康社会的关键。
金融是现代经济运行的核心，“三农”经济发展需要“三农”金融提供支撑和服务保障。改革开放30年来，我国农村金融从无到有、从小到大，成为推动农业现代化、新农村建设、城乡统筹发展的重要力量。由于深受高度集中高度垄断金融体制的影响，“三农”金融服务体系始终是我国金融体系中最为薄弱的环节，难以满足“三农”经济多样化发展的金融服务需求，融资难、融资贵成为“三农”经济难以突破的瓶颈，进一步制约了农业现代化的提升，“三农”问题依然是城乡统筹发展的重要障碍。重新认识、理解“三农”金融服务的内涵，构建适应“三农”经济发展金融服务体系，成为一项长期紧迫、复杂艰巨的任务。
一、以“三农”金融服务助推城乡统筹全面发展
“三农”金融服务长期薄弱，严重制约了“三农”经济的发展，导致城乡之间、地区之间难以实现均衡发展，二元经济结构并没发生实质性改变。如果不从根本上解决“三农”金融服务问题，“三农”问题很难实现突破，城乡统筹发展就难以实现。
（一）“三农”金融服务与金融支持“三农”发展之间内涵关系
“三农”金融服务概念与传统意义上普遍使用的金融服务“三农”或金融支持“三农”有着本质的不同。两者主要区别在于谁是主体、谁是核心、谁是出发点和归宿点。金融服务“三农”强调的是以金融机构为主体和核心，一切以金融机构利益是否得到保障和维护为出发点和归宿点，服务“三农”仅仅是金融机构获取自身利益的一种手段。而“三农”金融服务强调以“三农”为主体和核心，一切以“三农”金融需求能否得到满足为出发点和归宿点，凸显了“三农”金融的重要性。简而言之，“三农”金融服务就是要想“三农”所想、急“三农”所急，以“三农”服务为根本，千方百计为“三农”提供优质、高效的金融服务。“三农”金融服务的提出既是一个重大理念上的突破、转向与创新，也是我们对当前现实问题进行深入思考后而提出来的重要概念，这一新思维为如何建设农村金融服务找准了方向，有利于“三农”问题症结的根本破解，具有历史的、宏观的、重大的战略性意义。
（二）以“三农”金融服务全面推动城乡统筹发展
长期以来，“三农”问题的解决思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农村和农民问题，这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其它单元之间的有机关联，实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。结果，中央惠农政策如沐春风，但“三农”问题依旧、城乡失衡依旧。“三农”问题必须在城市与农村、工业与农业、城乡居民统筹发展中逐步解决，才能实现城市带动农村、工业反哺农业，农民致富奔小康。“以工业反哺农业、以城市带动农村”，实行“城乡统筹发展”，是思维方式的重大调整。城乡统筹发展跳出“三农”抓“三农”，突破了把“三农”问题与社会其它单元人为割裂的思维定势，校正了把“三农”作为一个孤立系统单独研究处理的政策取向，把“三农”问题纳入整个国民经济和社会发展之中，解决长期以来制约我国经济社会发展城乡二元经济结构问题。
城乡统筹发展需要“三农”金融服务体系提供支撑和服务保障，才能优化资源配置，实现可持续发展。“三农”金融服务体系相对于城市金融而言，它由农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄银行等外生型正规金融机构，也包括农村银行、小贷公司、农村资金互助社等小微型半正规金融机构，还包括各种地下银行、影子银行等内生型民间金融机构。“三农”金融服务体系较好解决了长期以来城乡金融割据、农村基层金融发展规模与结构严重失衡、农村金融服务严重不足所造成城乡二元金融结构差异，树立了农村金融发展的新思维，通过农村金融体制、机制、制度与政策等一系列创新，实现农村金融与农村经济的互动促进、城市金融与农村相互协调，促进了城乡二元经济结构向一元经济结构的转制、转轨与转变，破解农村金融发展难题，实现城乡统筹全面发展，真正把金融服务作为农村经济社会发展和城乡统筹的重要推动力量，在“三化”（工业化、城镇化、市场化）化“三农”、带“三农”、服务“三农”中发挥重要作用。
二、我国现行“三农”金融服务相关政策措施
我国农村金融体制深受大一统金融体制的影响，主要是外来的、外生型金融服务模式。随着国有金融机构股份制改造和金融业对外开放加快推进，我国金融资源进一步向大中城市和发达地区集中，在广大农村地区和欠发达地区留下大量金融服务空白，农村金融资源缺乏进一步加剧。为了弥补农村金融资源不足，国务院以及相关部委先后出台了一系列支持“三农”金融发展政策措施。
(一)中央积极出台农村金融政策
从2004年至今，中央“一号文件”连续9年出台关于“三农”经济发展指导性意见，这说明了“三农”问题复杂性，也展现了中央从战略高度解决“三农”问题的信心与决心。从相关政策支持“三农”重点与难点来看，随着我国农村经济改革的不断深化，对“三农”金融服务提出了更高的、更具体的要求，这种要求从宏观、体制方面逐渐向微观、机制方面转变，向具体政策要求转变，向惠农民生转变，政策措施越来越明确、实在。从深层次上看，是一种自上而下放权让利改革，行政性、政策性空间越来越大，民间性、自发性的农村基层金融组织开始受到普遍关注。
（二）完善农村支付体系建设
近年来，中国人民银行大力支持农村金融支付体系建设，弥补农村基层金融服务网点不足，采取一系列措施增加农村信用社支付结算手段，提高其支付服务能力。吸收符合条件的农村信用社加入大额支付系统和小额支付系统；批准设立农村信用社资金清算中心，拓宽农村信用社支付结算渠道，增强结算功能；推行代理制，鼓励商业银行代理农村信用社支付结算业务，广泛吸收农村信用社加入银行汇票和商业汇票业务，拓宽业务范围；协调各地农村信用联社加快开发和健全省内农村信用社通汇系统，为农村金融发展创造提供良好的金融基础服务。一系列支付结算服务体系建设使广大农村与农民能够真正享受与城市结算汇兑一样方便快捷的金融服务，对人们金融意识、意念产生了重要积极影响。
（三）鼓励发展新型农村金融机构
合理引导民间资本进入“三农”金融服务领域，建立小微型金融机构，成为“三农”金融服务体系建设重要组成部分。2005年，商业性小额贷款公司开始在山西、四川、陕西、贵州和内蒙古5个省区试点，主要以服务“三农”、支持农村经济发展为重点，为农户、个体经营者和微小企业提供小额贷款。2008年，银监会正式发文允许设立“只贷不存”小额贷款公司，对农村金融市场主体的培育发展，优化金融资源配置，引导民营资本规范发展，起到了较好示范作用。2006年年底，银监会发布《关于放宽农村地区金融机构准入政策意见》，允许金融领域对民间资本全面开放，可以参与设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。
（四）实行有差别金融监管政策
为了鼓励民间资本流入农村和设立农村金融机构，改善农村金融服务环境，人民银行对农村金融机构实行有差别存款准备金率；对农村信用社给予利率优惠和再贷款支持；发行央行专项票据置换农村信用社不良资产和弥补历年亏损；改革扶贫贴息贷款方式等等。银监会积极试点改革农村信用社管理体制，放宽农村金融机构准入门槛，降低新型金融机构资本充足率，出台农村资金互助社减税优惠政策。税务部门对小额农户贷款利息免征营业税，农村信用社获得减收营业税率优惠，实现了城乡金融机构在税收上的差异优惠政策。2012年，人民银行、银监会、证监会、保监会等中央金融管理部门出台了鼓励和引导民间资本进入金融业实施细则，进一步完善对民间资本进入金融领域监管政策。
三、我国“三农”金融服务存在瓶颈约束
近年来，我国农村金融改革试点发展迅速，有效缓解了广大农村特别是贫困地区“三农”发展的融资难题，为深化农村金融改革积累了宝贵经验。但从整体上看，我国农村金融基础还很薄弱，主要是自上而下的金融体制改革，是典型外生供给型的金融支持“三农”经济服务模式，与“三农”经济内生型金融服务需求相距甚远，对城乡统筹发展、全面建设小康社会形成瓶颈制约。
（一）政策扶持不到位
我国农业是弱质产业，农村是弱势区域，农民是弱势群体。农村经济发家庭经营为基础，农户数量庞大，居住分散，农户之间的结构性差别和地区差别大，城乡差距突出。农户收入水平低，单笔存贷款规模小，农户贷款缺乏必要的担保与抵押品，生产和经济“靠天吃饭”，这些问题决定了“三农”的“三弱”问题不可能完全靠市场手段解决，也不可能完全靠现行的农村金融机构来解决。同时，中央与地方财政对“三农”的投入严重不足，农村基础设施建设滞后，资金需求大，存在巨额缺口，仅靠市场化的金融手段难以解决。“三农”金融服务必须与财政、税收等手段相结合，才能实现优势互补，发挥国家支农经济金融政策的功效。
（二）金融服务主体单一难以满足快速增长需求
我国县级涉农金融机构主要有农村信用社、农业银行、农业发展银行及邮政储蓄银行，但是大多分布集中在县城，只有农信社在乡镇一级设立了分支机构。随着农村经济发展加快推进，“三农”对金融服务需求量不断增加，需要大量基层金融机构提供信用支持，才能实现农业现代化、产业化，推进农村经济结构调整与转换。同时，农村金融机构整体资本充足率较低，经营规模较小，抵抗风险能力较弱，难以满足新农村建设中农业产业化蓬勃发展而产生的资金需求。
（三）“三农”信贷政策约束强
农业银行、农村信用社等支农商业银行受到风险防范与商业化经营的约束，导致农村信贷受到手续复杂、门槛过高、办贷效率较低、风险抵补太弱等诸多因素制约，无法向弱势领域、弱势行业、弱势群体倾斜。为了控制信贷风险，正规金融机构要求农户信贷必须提供抵押担保，由于土地、林地所有权为集体所有，要进行进一步改革存在诸多难度，这无疑增加了农户信贷资金可得性的难度。结果，涉农信贷产品不仅单一而且融资成本过高，主要以零售业务为主，农村资金需求尚未形成规模，并且存在金融资源配置错位、错配的现象，贷款期限与农业生产周期及还款能力不匹配。
（四）“三农”金融服务激励机制尚未真正建立
农村金融服务主体单一，信贷风险相对较大，利润较少，相应影响到信贷产品提供方式。同一笔贷款、同等额度的利润、同样资金的组织，下级分支机构同上级比较，往往要付出更多的劳动与成本，出现“多贷不如少贷、拿不准的不如不贷”等“惧贷”倾向。结果，农村基层银行面临贷款权利上收、上移、上沉等问题，信贷考核机制过于苛刻，正向激励不足而约束有余，严重影响了基层银行高管及信贷人员的营销积极性，消极的“惜贷”思维在“审慎”观念前就先入为主，以利润为中心的考核体系不尽科学合理。
（五）“三农”金融机构服务受到限制
我国“三农”金融服务机构主要是外来供给型服务机构，难以真正发挥支持“三农”经济的作用。农业发展银行作为支持农业发展的政策性银行，主要任务是落实好国家宏观调控和强农惠农政策，并不对农村经济提供小额、分散的金融服务。农业银行作为服务农村经济的商业性银行，2007年，中央对农业银行确立了面向“三农”、整体改制、商业运作、择机上市的改革原则，要求农业银行强化“三农”市场定位和责任。2009年，银监会要求农业银行建立适应“三农”金融服务的事业部管理机制。2010年，人民银行等部委要求农业银行稳步推进“三农”金融事业部制改革。农业银行商业化经营与中央金融管理部门“三农”金融服务行政化目标相冲突，农业银行股份制改造并没有强化对“三农”金融服务的支持，而是对大部分乡镇营业网点进行大规模撤并，造成农村金融服务主体缺失加剧。邮政储蓄银行主要对农村地区提供汇兑业务，只提供有限的农业贷款。农村信用社作为一个商业化运作金融机构，既要承担国家政策性农贷制度的职能，又要实行市场化运营，始终游离于政策性与商业性之间。
小贷公司、村镇银行、农村资金互助社三类新型农村金融机构发展缓慢，并且大多分布在经济条件较好地区和县级城市，除农村资金互助社外，小贷公司、村镇银行是按照市场化原则运作，风险防范和控制在一定程度上也放缓了新型农村金融机构发展进程。农业政策性保险业务尚处于起步和探索阶段，商业性保险不太愿意进入农村，使得农业保险覆盖面低，保费额度小，农业风险分散和补偿机制缺失致使农业保险发展严重滞后。
四、国外农村金融发展主要举措与经验启示
在工业化、城市化和市场化推进过程中，无论发达国家还是新兴市场国家，由于二元经济导致二元金融成为不可避免的趋势，中小微企业、“三农”经济等实体经济成为金融服务的薄弱领域，普遍存在融资难、融资贵的问题。构建多元化、多层次的内生型“三农”金融服务体系是推动“三农”经济发展，实现城乡一体化发展的重要途径。
（一）国外农村金融发展的主要举措
美国是世界上农业最发达的国家，建立了完整的农村金融制度，为农业发展提供资金支持。全国划分为12 个农业信贷区，在每一个信贷区成立一家联邦土地银行和中间信贷银行，分别通过国民农业贷款协会和生产信贷协会形成全国性的农业服务网络，提供中期或者短期的动产抵押农业贷款。农业重振管理局、商业信贷公司、农村电气化管理局等政策性金融机构，为农业生产提供长期优惠信贷资金。政策农业保险体系，对所有农场主提供保险。储蓄贷款协会、小企业管理局等机构为农业生产提供小额资金。多层次、全方位农村金融服务体系为农业融通资金，为农业现代化提供了强有力的资金保障。
法国农村金融组织体系由法国土地银行、法国农业信贷银行、农业信贷互助银行、大众银行、法国互助信贷联合银行、农业互助保险社等构成，形成了相对完善金融服务体系，其中合作社与互助社性质金融机构占据主体地位。法国农村金融发展在国家财政大力支持，具有垂直管理和运作、国有和民营相结合、中央与地方分层发展的特点。
日本为了增加农民收入、稳定农业生产，建立相对完善农村金融服务体系。农协是一种农业合作协同组织，主要采用农林中央金库、基层农协以及农业信用联合会 (信农联)三级组织结构，农民以自愿、自主登记的方式加入，协会遍布整个日本的农村。农林渔业金融公库、中小企业金融公库、国际合作银行以及国民生活金融公库作为政策性金融机构，主要向农民提供长期、低息的农业贷款。农业共济协会、渔业共济协会分别提供农业、渔业方面政策性保险。日本农村金融逐渐形成了以农协会合作金融为主体、政策性金融公库和农业保险为补充金融体系，它们共同为农业发展提供资金，保证农民收入稳定。
印度农村金融服务体系主要包括印度储备银行、印度农业和农村开发银行、商业银行、地区农村银行、农村合作银行和土地开发银行等，各金融机构之间分工明确、相互合作，较好地满足了印度农业和农村发展的不同层次金融需求。政策性银行承担推进商业金融机构改进农村金融服务的支撑和引导职能。合作性金融机构由初级信贷合作社、中心合作银行、邦合作银行三级组成，主要向农民提供中短期贷款。土地开发银行向农民发放小型灌溉设施贷款、土壤改良、林果业种植等方面中长期贷款。国有大商业银行在各项政策引导下，利用先进管理经验和技术优势，提升农村金融服务的整体水平。
孟加拉国注重发展小额信贷，其目标是传统金融业务不能覆盖但有强烈金融服务需求的低收入群体，提供无抵押和无担保的信用贷款，目的在于使低收入人群摆脱贫困。
（二）国外农村金融发展经验与借鉴
农村金融机构与农业经济之间形成一种良性互促发展、互融共进的关系，成为推动二元经济向一元经济转换、转变的关键。一是构建商业金融、合作金融、政策金融并存多元化、多层次农村金融组织体系，满足农村金融服务多样化需求，推动“三农”经济发展。二是坚持合作制原则，推动农村合作金融在组织机构、民主管理改革和发展方面发挥主导作用。三是形成了职责明确、分工协作的多层次农村金融服务机制，满足不同层次金融服务需求。四是高度重视政策性金融引导和开发作用，支持和保护农业生产。五是充分挥农业保险的作用，形成银行资金与保险结合聚集效应。
国外农村金融服务体系建设对于我国“三农”经济发展具有重要指导意义。一是我们应立足于国内农村金融需求新变化和新特点，加快农村金融组织的创新与培育，最终建立商业金融、合作金融、政策金融、非正规金融并存，主体多元、分工合理、功能互补的农村金融组织体系。二是必须坚持合作制原则和合作制组织结构与运行机制不变原则改革和发展农村合作金融，还原合作制本来面目，使之成为农村金融的支柱。农村合作金融在业务运作上引入市场机制，改进合作金融的微观经营机制，提高合作金融运行效率；在政策上加强政府扶持，强化有效监管，使之成为我国农村金融市场独立发展的主力军。三是加强政府财政资金对农村金融机构扶持引导力度，促进农村金融市场健康发展。四是健全农村金融法律制度，引导和规范农村金融市场发展。五是大力推广发展小额信贷，让广大农民享受到普惠金融的“阳光雨露”。
五、我国“三农”金融服务建设的对策建议
全面推进小康社会建设，实现城乡统筹发展需要多层次“三农”金融服务体系，为“三化”化“三农”、带“三农”、服务“三农”提供支撑和服务保障，形成政策引导、市场化运作，政策性金融、商业性金融、合作性金融及民间金融相结合金融服务体系，培育竞争适度、开放有序、多元化、多层次的农村金融供给主体，构建“覆盖全市、功能完善、协调配合、布局合理、服务高效、监管有力”的多层次、多形式金融市场，形成财政、税收、金融、保险等共同参与金融聚集效应，妥善处理金融创新与防范风险之间的关系，着力营造良好的金融环境。
（一）明确赋予县级政府对“三农”金融服务管理权
“三农”金融服务具有很强的内生性，鉴于目前我国“三农”金融服务是典型外生供给型金融服务体系，与“三农”经济联系不大，难以满足“三农”经济多样化、多层次金融服务需求。一是国家赋予省市县三级政府创办小微金融机构权利，建立适合“三农”经济发展的小微金融机构。二是赋予民间资本参与设立小微、草根型金融机构创办权，引导民间资本进入金融领域。三是赋予县级政府更多金融调控权和监管权，督导地方金融机构贯彻执行国家金融方针政策、指导其加强自律性管理、防范和处置金融案件、维护良好信用环境，这样才能解决执法与维稳的关系问题。四是建立中央、省、县三级金融监管体系，才能解决信息不对称、道德风险和监管链过长的问题，县级政府对小微金融机构进行管理，填补地方金融监管缺失，与中央监管部门形成监管合力，合理地引导民间资金投向更多实体经济，促进地方新兴金融机构的发展。
（二）创新农村金融体制，着力新型金融机构建设
建立以政策性金融为先导、合作性金融为主体、商业性和民间性金融为两翼的“鹰型”发展战略，树立多元化、多样化、多层次、竞争性的农村金融市场改革目标。一是加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融和民间性金融相结合，通过银行、证券、保险、信托、基金紧密合作，形成资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的多层次农村金融服务组织体系。二是引入和培育多元化金融市场主体，适度增强金融市场竞争，使政府资本、银行资本、民营资本、外资等都能投入到“三农”中来。三是放宽农村金融机构市场准入条件，适当降低农村金融机构准入门槛，促使地下金融浮出水面，真正发挥农村民间潜藏着巨大的金融资源，从根本上激发出民间金融的爆发力，使之成为正规金融的重要补充。四是加快新型农村金融机构建设，积极组建村镇银行，促进农村多元商业性金融的合理竞争；引导发展农村资金互助社，有效抑制农村资金外流；多途径支持农村建立小额贷款公司，鼓励符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。五是鼓励正常的农村非正规金融活动，承认其合法性，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。
（三）创新农村金融机制，激发“三农”金融服务活力
实行“鹰型”农村金融发展战略，用好用足各种政策，创新农村金融品种和金融服务方式，推动现有金融创新不断向纵深发展。一是积极探索“六位一体”（农村信用社＋担保机构＋保险机构＋财政＋农业龙头企业＋农户）的支农信贷服务模式，形成金融机构联动机制。二是积极开展中间业务，满足农户全方位的金融服务需求，为农民提供完善的金融服务环境。三是积极推进信用担保制度改革，重点在农户宅基地和房屋所有权、土地承包经营使用权、农户或集体林权、矿权、土地流转等方面做文章、想办法，以解决农村抵押物的范围太窄、价值太小的问题。四是健全农业保险间接补偿机制，降低系统性农村金融经营风险。五是通过建立信贷风险补偿机制、外部担保的经济补偿机制、农业保险的经济补偿机制、巨灾保险的经济补偿机制、农村金融的政策性经济补偿，对“三农”贷款不良贷款或损失进行适当补偿。
（四）创新农村金融政策，推进“三农”金融服务发展
创新农村金融政策是推进“三农”金融服务的关键。一是实施优惠政策激励，促进各项政策及时落实，积极完善配套措施，在地方财力许可的情况下进一步研究制定相关办法。完善金融机构信贷投入考核奖励机制，每年对投入进行统计考评，突出加大对“三农”贷款的单项考核奖励力度，充分调动金融机构的支农积极性。二是充分发挥财税政策对农村金融的导向作用，进一步整合财政支农资金，加大财政贴息力度，改进贴息方式，发挥贴息政策、补贴政策、减免税政策的导向作用，引导各路资金投入“三农”领域。三是加大财政转移支出中用于农村经济发展的比重。加大贷款损失风险补偿、利率补贴政策，建立农贷资金合理的配套机制。四是建立以财政、税收、货币和监管政策为主要内容的制度化农村金融政策扶持体系，为农村资金回流创造条件，引导金融机构积极发展涉农业务。
（五）探索实施“三农”金融服务综合配套改革
农村金融服务综合配套改革是推动“三农”经济发展重要支撑和保障。一是加快推进农村宅基地房屋产权确权，激活农村潜在的巨额金融资产，为农户进行抵押贷款提供最大价值的金融支持，能够在很大程度上满足农户对生产发展的资金需要。二是向社会公开发行或私募方式设立各类农业产业投资基金或私募股权基金。三是充分利用现有政策，创新金融产品与服务模式，完善信贷产品为主的业务,充分挖掘信贷资源，积极拓宽服务领域与创新服务模式，满足“三农”金融需求。四是建立城市金融帮扶农村金融的机制，在信贷资金上、人员素质培训上进行支持。在乡镇行政村设立“三农”金融服务工作室，作为农村金融机构服务触角的延伸，协助金融机构开展金融服务。
（六）打造良好的农村金融生态环境
营造良好金融生态环境是推动农村金融发展外部保障机制。一是努力改善农村信用环境，尽快推进各地适合“三农”金融发展的农村信用体系建设，完善地方金融生态环境建设考核机制。二是完善农村金融法制建设，针对农村金融发展实际，制定出台《农村金融法》，修改《担保法》等法律法规，建立促进农村金融规范发展的法律法规体系，并加大执法力度，保护债权人合法权益。三是充分运用财政与税收两个杠杆，全方位加大投入，改善“三农”发展的物资基础和社会环境。四是大力发展农业产业化，立足区域比较优势，发展特色农业并实现产业化、规模化、专业化经营，夯实农村金融发展的产业基础。五是鼓励、允许和支持农民建立各种专业合作社或协会。探索建立促进城乡统筹一体化发展的体制机制，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。